Российская модель социальной политики имеет много особенностей, которые сложились ещё в советский период развития нашей страны. К таким особенностям относятся, в частности, сравнительно высокая доля государственного регулирования и государственного финансирования системы социально защиты, сравнительно
Российская модель социальной политики имеет много особенностей, которые сложились ещё в советский период развития нашей страны. К таким особенностям относятся, в частности, сравнительно высокая доля государственного регулирования и государственного финансирования системы социально защиты, сравнительно низкая доля финансовых средств частных благотворителей в этой системе, низкий уровень публичности в определении концепций, целей, задач и методов их реализации в социальной политике и некоторые другие. Переход России от советского к постсоветскому политическому режиму не сопровождался по различным причинам развитием сильного гражданского общества и добровольным принятием на себя как гражданами, так и государственными чиновниками всех уровней управления федерального, регионального и местного обязательств строгого и точного соблюдения норм законодательства.
В России профессиональные политики и государственные деятели в отсутствие сильного давления со стороны граждан во многом сумели снять с себя ответственность за решения важнейших общественных и экономических проблем. В их понимании политикой является исключительно борьба за власть и за удержание власти, поэтому от гражданского общества они ожидают исключительно легитимации своей власти. Российские политики и государственные деятели не умеют направить активность граждан на решение реальных проблем, но сравнительно эффективно направляют её на удержание собственной власти. В результате граждане не в состоянии предложить решения социальных проблем на столь профессиональном уровне, чтобы их предложения были конкурентоспособны с предложениями чиновников при разработке и реализации социальной политики.
Российские политики и государственные деятели стремятся вообще не связывать со своей деятельностью понимание политики как разработки и реализации программ разрешения важнейших проблем в тех или иных областях, как средств и ресурсов решений тех или иных проблем. Через доминирование государства в области символического производства концепций, идеологий, стратегий и программ решений проблем такое понимание политики навязывается гражданам.
Именно государственные службы, их руководители и их представители чаще всего и становятся производителями «социальных проблем», решения которых сами же потом и предлагают. К «социальным проблемам» такого рода относятся, например, бедность, снижение рождаемости, миграция, безработица, рост преступности и наркомании и многие другие. Именно государство обращает внимание общества на такого рода «социальные проблемы», именно оно формулирует сущность и содержание таких проблем, определяет социальные группы, для которых эти проблемы необходимо решать, обращается затем к профессиональному сообществу экспертов для обоснования постановок таких проблем и обоснования вариантов их решений. Именно после того, как та или иная государственная проблема признаётся «социальной» теми или иными государственными инстанциями, она получает обоснование необходимости затрат тех или иных общественных ресурсов на её решение, обоснование соответствующего финансирования, материального обеспечения, правового регулирования и т.п.
Для обоснований приоритетов в социальной политике и обеспечения доверия граждан к принимаемым в этой сфере решениям государство привлекает профессионалов, экспертов в области социальной сферы, экономики и политики. Но сообщество экспертов в этих областях вынуждено подчиняться давлению государства на содержание их деятельности. Эксперты не всегда оказываются способными отстаивать перед органами государственной власти и управления содержание социальных проблем и научно обоснованные варианты их решений. Так происходит прежде всего потому, что именно государство является крупнейшим заказчиком аналитики и консалтинга в этих областях деятельности. А когда государство не является прямым заказчиком решений проблем социальной сферы, то определяет факторы, на которые должны реагировать бизнес, в первую очередь, крупный, и структуры гражданского общества. Если они не будут адаптироваться к ограничениям в социальной сфере, определяемым государством, то фактически не смогут вести свою деятельность. В результате крупный бизнес заказывает экспертам и аналитикам те разработки, которые согласованы с государственными приоритетами, поскольку иные разработки ему не нужны. Средний и малый бизнес в России традиционно не склонны тратить свои ресурсы на исследования и аналитику. Некоммерческие организации и структуры гражданского общества чаще всего не имеют финансовых средств, достаточных для оплаты заказов углублённых и объективных исследований.
В результате практически весь опыт консалтинга экспертов и аналитиков связан с исследованиями, согласованными с государственными приоритетами, либо проводящимися по прямым государственным заказам. Поэтому даже при наличии разнообразия мнений и оценок российское экспертное сообщество наиболее эффективно отстаивает приоритеты и интересы государства, а не граждан. Эти приоритеты, интересы и способы решений вырабатываются российской бюрократией, поскольку именно она через информацию, представленную в канцелярских документах, имеет наиболее сильное влияние на принятие государственных решений в органах власти и управления. Несмотря на то, что в канцелярских документах формируется не вполне адекватная реальности своеобразная канцелярская её модель, в нашей стране реализуются именно бюрократические проекты и программы решений разнообразных проблем. Государство нередко ставит общество перед ложным выбором в решении тех или иных социальных проблем, предлагая их простые и ясные решения, которые скорее являются популистскими, а не действительно решающими проблемы общества. Но граждане через систему представительства в выборных органах власти и через лидеров гражданского общества имеют очень ограниченные возможности изменений государственной политики в направлении своих приоритетов и интересов. Направленность государственной социальной политики на решения проблем, описываемых канцелярскими моделями реальности, не позволяет эффективно решать реальные социальные проблемы граждан. Неадекватность канцелярских моделей социальной реальности оценивается руководителями и служащими органов государственной власти и управления как невозможность эффективных решений проблем в этой сфере. Такие представления государственных чиновников поддерживаются и экспертным сообществом через систему обоснования государственных решений в нашей стране и анализа опыта других стран, в которых с некоторыми особенностями ситуация в сфере проведения социальной политики во многом аналогична российской. В любом случае эксперты могут подобрать для чиновников описание зарубежного опыта, который подтвердит обоснованность выбора российских моделей ведения социальной политики.
Невозможность эффективных решений социальных проблем органами государственного управления приводит к отказам руководителей и ответственных работников этих органов от многих обязательств государства в социальной сфере. Нередко такие отказы не подтверждаются на уровне публичных заявлений чиновников, но проявляются в практике. Так ликвидация районных больниц создаёт для сельских жителей большинства российских регионов существенные проблемы с использованием доступного для них медицинского обслуживания, отсутствие внимания государства к подготовке учителей создаёт в системе среднего образования дефицит учителей среднего трудоспособного возраста, что препятствует реализации долгосрочных стратегий развития среднего образования в России и т.п.
Государство, отказываясь от ответственности за решения социальных проблем, передаёт свою ответственность за них, с одной стороны, структурам гражданского общества, а с другой – экспертам, специалистам, профессионалам. А они якобы способны находить и осуществлять решения этих проблем с «нейтральных» позиций науки, аналитики, существующих традиций и т.п. Но чаще всего, государство таким образом позволяет решать социальные проблемы лоббистам тех или иных коммерческих интересов. Привлекаемые этими лоббистами эксперты находят обоснования их прав распоряжения общественными ресурсами в целях решений социальных проблем. Лоббирование гражданских интересов при принятии государственных решений в сфере социальной политики очень слабо в силу слабости позиций гражданского общества в сравнении с позициями бизнеса. Поэтому социальная политика во многом разрабатывается и реализуется без участия граждан. Следовательно, и исполняются проекты и программы в социальной сфере без участия граждан, они не проявляют собственной активности в решении своих проблем, а ждут их решений от органов государственной или муниципальной власти. Но предлагаемые этими органами власти решения социальных проблем граждан чаще всего не устраивают, ведь они разработаны без их участия и без учёта их интересов.
Осознанно или неосознанно целями деятельности лоббистов государственных и коммерческих интересов становится монопольное или почти монопольное распоряжение общественными ресурсами, необходимыми для решения их «социальной проблемы». Такими ресурсами могут быть финансовые средства бюджетов различных уровней, благотворительные средства, спонсорская помощь, кредиты, гранты, в том числе, иностранных и международных организаций и т.п.
Группы лоббистов, экспертов, аналитиков, заинтересованных в существовании определённых проблем и в получении постоянного доступа к общественным ресурсам для столь же постоянного решения этих проблем, постепенно оформляются организационно, усиливая тем самым свою значимость в системе принятия государственных решений. Но при этом эксперты и аналитики оказываются не склонными предлагать гражданам реальные решения общественных проблем.
Работая по заказам органов государственного управления и крупного бизнеса, эксперты и аналитики склонны представлять приоритеты и интересы граждан как менее обоснованные, чем государственные, а решения, альтернативные бюрократическим, как менее эффективные, а иногда и как просто несостоятельные. Обычными аргументами в поддержку таких позиции у чиновников, бизнесменов и работающих по их заказам экспертов являются утверждения о непрофессионализме представителей гражданского общества, об их слабой информированности о тех или иных показателях социальной сферы или содержании тех или иных документов, а также о том, что уже принятые решения способны существенно изменить ситуацию.
Вследствие слабости лоббирования со стороны гражданского общества и незаинтересованности органов государственной власти в решениях реальных общественных проблем российская публичная политика явно разделилась на отдельные социальные проблемы или группы проблем со своими агентами и лоббистами. И эти социальные проблемы скорее конструируются своими агентами и лоббистами, чем представляют реальные проблемы общества. Конструирование производится агентами и лоббистами с помощью проведения социологических исследований, экспертиз, формирования прогнозов и стратегий, а также интерпретаций их результатов в средствах массовой информации. Такое конструирование нередко проводится с целью представить некую «социальную проблему» как весьма актуальную, но имеющую единственно возможный эффективный способ решения, который только её агенты и лоббисты якобы способны реализовать.
Поэтому специалисты, эксперты и профессионалы в тех или иных сферах деятельности в современной ситуации нередко оказываются неспособными лоббировать реальные решения общественных проблем. Попытки обсуждений реальных социальных проблем, вариантов и ресурсов их решений, иногда предлагаемых общественными объединениями, чиновники, бизнесмены и работающие по их заказам эксперты пока довольно успешно направляют на подтверждение выбранных органами государственной власти и управления решения социальных проблем. Российские граждане за период постсоветского развития уже довольно хорошо разобрались в реальных целях и приоритетах деятельности политиков и государственных деятелей. Наши граждане если не понимают рационально, то чувствуют, что никаких реальных решений своих проблем от представителей власти или политиков, идущих к власти, они получат. Они чувствуют оторванность канцелярских решений проблем, которые предлагает им наша бюрократия, и не верят в их эффективность.
В российском обществе, тем не менее, пока ещё остался весьма высокий уровень доверия к учёным, исследователям, профессорам, специалистам, поскольку в течение десятилетий у наших граждан формировался достаточно высокий уровень доверия к научному знанию и к его носителям. Но именно этот высокий уровень доверия позволяет в настоящий период манипулировать сознанием граждан, причём такие манипуляции нередко производятся с помощью средств массовой информации.
В современной ситуации научные знания и методики нередко используются для выполнения работ практической направленности. Поэтому во многих областях профессиональной деятельности происходит совмещение позиций тех, кого можно назвать экспертами в этих областях. Исторически первой была позиция учёного, исследователя, которые одновременно сначала реже, а в последний период всё чаще стали занимать и вторую позицию – консультантов должностных лиц. И сравнительно недавно весьма распространённой стала третья позиция – публичных лиц, представляющих решения органов власти и бизнеса, потому что их руководители нередко много менее компетентны в этих решениях, чем соответствующие эксперты. Вполне реальным в настоящий период является совмещение этих трёх или двух позиций профессионала в одном лице одновременно. Поскольку публичные представления государственных решений осуществляются через средства массовой информации, такие эксперты получают возможности общественной поддержки своей деятельности. И в этом не было бы ничего негативного для общества, если бы такие эксперты одновременно не являлись лоббистами социальных или иных проблем. Такие эксперты получают возможности обоснования высоким уровнем общественной поддержки и проведение научных исследований, и разработку соответствующих государственных решений. Но эти решения обосновываются не объективной информацией об оптимальных решениях соответствующих проблем, а интересами лоббистов тех или иных вариантов таких решений.
В результате научная обоснованность государственного решения превращается в видимость, в реальности эта обоснованность определяется эффективностью выбранного группой лоббистов способа его продвижения в общественном сознании. Это продвижение нередко проводится с использованием доверия граждан к научному знанию, специально разработанная с помощью научных методик видимость которого им представляется. Таким образом осуществляется один из самых распространённых способов манипулирования сознанием граждан, которые эксперты используют для обеспечения легитимации государственных решений. Даже сам выбор проблем, решения которых эксперты представляют гражданам, нередко определяется необходимостью их лоббирования, а не их эффективностью и не их востребованностью гражданами.
Декларируемые государством «социальные проблемы» и их решения, как правило, являются сформированными для придания новых функций тем или иным органам власти и управления, для создания новых таких органов, а в итоге всегда – для обоснования тех или иных затрат государственного бюджета. Для реального выявления проблем общества в широком смысле, для их формулирования и поиска реальных их решений необходимо проведение независимых от государства исследований, независимой аналитики и независимого консалтинга, что предполагает существование независимых от государства заказчиков таких работ.
автор В.Л.Римский
источник: http://ecsocman.hse.ру